2021年修订后的《中华人民共和国行政处罚法》第57条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”

那什么是集体讨论决定呢？

集体讨论决定属于行政处罚实施中的重要程序制度，有助于重大复杂行政处罚案件办理中的民主科学决策，以及更好地维护被处罚人的合法权益。但囿于行政处罚法的原则性规定和配套法律规范的长期缺位，该制度一直存在诉讼审查证据难以判断、具体执行程序不清、证明载体规范形式不一等较为突出的适用问题，既对行政处罚的合法性产生直接影响，也给人民法院审理行政处罚诉讼类案件带来了难题。

一、集体讨论决定程序呈现的不同司法实践样态

通过检索涉及集体讨论决定程序的相关案例，不难发现其中存在的问题。

① 在尤某某诉被告江苏省镇江市公安局润州分局行政处罚一案中，尤某某因存在违反治安管理的违法行为被润州公安分局行政拘留7日，二审法院认为该行政处罚决定无需经过负责人集体讨论决定程序，程序上并无不当。

② 在黄某某诉被告广东省汕尾市公安局森林分局行政处罚一案中，黄某某因存在违反治安管理的违法行为被森林公安分局行政拘留10日，二审法院认为该行政处罚决定应当经过负责人集体讨论决定程序，该局未经这一程序作出处罚决定构成程序违法。

在两案中，被处罚人均存在违反治安管理的违法行为，无论是7日的行政拘留，还是10日的行政拘留，都属于治安管理处罚法中规定的“加重处罚情节”，但镇江中院认为行政拘留不属于应当进行集体讨论决定的情形，而广东高院则认为其属于应当进行集体讨论决定的情形。

不仅在治安管理处罚领域，在生态环境、市场监管等诸多执法领域中，同样存在着对集体讨论决定这一法定程序执行标准不一的情形。

二、违反集体讨论决定程序作出行政处罚的表现形式

正是由于在集体讨论决定程序的属性界定和价值功能认识上存在明显分歧，不同法院才对上述基本类似的行政处罚决定合法性作出了截然相反的司法判断。笔者经梳理，司法实践中违反集体讨论决定程序作出行政处罚决定主要有4个方面的表现形式。

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是否经过集体讨论决定程序诉讼中难以判断

分析下来，无外乎有3种可能性：

1、客观上确实没有经过集体讨论决定程序；

2、虽然经过了集体讨论决定程序但没有形成合法有效的证明载体；

3、经过了集体讨论决定程序也形成了合法有效的证明载体，但主观上认为不需要主动提交。

例如，最高人民法院2014年6月23日发布的5起典型案例中的郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚一案，一审法院认为被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但被告未提供被诉处罚决定经过了集体讨论决定的证据，不符合法定程序，依法应予撤销。

不同法院对行政机关是否需要提交这一程序性证据也存在不同认识：

1、是否经过集体讨论决定属于行政机关内部程序，无需举证证明，法院对此也不应进行审查。

2、行政机关虽不需要主动举证，但仍应将集体讨论决定的证据提交给法院进行内部审查；行政机关未主动举证的，法院应当依职权进行调取，但不作为证据进行当庭举证、质证，而是由法院审查后决定是否采信。

该证据亦属被诉行政处罚合法性的证据之一，行政机关应当主动提供并在庭审中举证、质证；如果行政机关未提交但又符合法定适用情形的，会被认为未经集体讨论决定程序，进而导致被诉行政处罚决定不合法。

笔者认为，对于符合法定情形的行政处罚案件，行政机关应当履行集体讨论决定程序，并制作合法有效的集体讨论笔录；被处罚人提起行政诉讼的，行政机关应当将集体讨论笔录作为证据之一主动提交法院审查。该证据也是审查判断被诉行政处罚决定是否合法的证据之一，应当在庭审中举证、质证；但是为确保参加人发表意见更加充分自由，行政机关可以同时提交对具体发言人信息经过隐名处理后的另一份集体讨论决定笔录，便于举证、质证。行政机关未主动提交的，法院应当责令行政机关在法庭调查结束前提供；拒不提供或者逾期不提供的，视为没有经过集体讨论决定程序。

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集体讨论决定与行政处罚的其他程序步骤颠倒

行政程序的步骤和顺序是行政处罚实施的重要环节，行政机关在没有履行前一个步骤的情况下即实施后一个步骤，构成违反法定程序。因此，行政行为的作出应当依照法定顺序、步骤进行，不能跳跃或者颠倒步骤、顺序，否则也会侵犯行政相对人的合法权益。司法实践中，对于一些罚款数额较大或者涉及违法行为较为复杂的案件，行政机关往往先进行集体讨论确定一个拟处理意见，后由行政执法人员根据该意见向当事人告知拟处罚的事实、理由和结果。采取这样的做法，是行政机关出于谨慎执法的考虑，因为行政处罚法要求的告知结果往往决定是否需要同时告知当事人申请听证的权利，以及如何判断最终的处罚结果符合行政处罚法第四十五条第二款“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”之规定。

然而，行政机关在第一次集体讨论并告知后，未再次进行集体讨论的，法院将如何审查处罚决定的合法性？有观点认为这属于法定程序颠倒，应当以违反法定程序为由判决撤销处罚决定；也有观点则主张区分不同情况判断和处理。笔者认为，在一般情况下，符合法定情形的行政处罚案件，其集体讨论决定程序应当是在调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。集体讨论决定程序在告知程序前就已完成，且事后行政机关又未再次进行集体讨论决定的，法院可以结合具体案情判断是否合法：如果当事人在书面告知后提出了有实质意义的陈述申辩意见，或者行政机关依当事人的申请组织召开了听证会，法院应当认定处罚决定违反法定程序并判决撤销，对于违法事实客观存在的，还应责令行政机关重新作出行政处理；如果当事人在行政机关告知后明确放弃相关程序权利，或者在行政程序中未提交有实质意义的陈述申辩意见的，法院不宜仅以集体讨论决定的顺序不当为由，否定处罚决定的合法性。

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集体讨论决定的具体程序不规范

关于集体讨论决定程序的启动，又包括出现何种情形时应当启动、由哪个机构建议启动、谁来决定召集等环节。其中，哪些情形出现时应当进行集体讨论决定，是法院审查关注的重点。对于单行法律规范明确列举应当进行集体讨论决定的情形，或者虽未列举但明显符合行政处罚法所规定的“情节复杂”或者“重大”情形的，行政机关应当启动集体讨论决定程序；如果未经集体讨论决定程序作出行政处罚的，法院应当判决撤销。

关于集体讨论决定的组织形式，不同地区或执法领域的行政机关做法不一。行政机关如果以办公会、党组会、案审会等名义或形式，对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论决定，符合立法要求，法院对此应予尊重。但对于名为负责人集体讨论决定，但实际上仅有个别负责人参加，甚至完全由内设机构负责人召集相关执法机构人员参加讨论的，不符合集体讨论决定的要求，不应认可其合法性。

实践中，不少行政机关虽然也进行了集体讨论决定，但从讨论决定的笔录内容来看，存在没有记载事实和理由、没有汇报陈述申辩意见、没有记载听证情况等不规范问题，甚至有的讨论笔录中仅有最终意见，并无具体的讨论过程和发表意见；有的人员虽然被列名，但既无发言内容，也无本人签名，客观上其是否参加了集体讨论决定程序，不得而知。对于上述存在的问题，虽然不完全属于行政处罚的合法性问题，但法院可以通过发送司法建议等适当途径向行政机关予以指出并加以规范。

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最终处罚结果与集体讨论决定意见不一致

如果行政处罚结果与集体讨论决定的意见不一致，该行政处罚决定的法律效力如何确定？笔者认为，该行政处罚决定必须是体现行政机关的真实意思表示，该意思表示也必须是行政机关按照法定程序作出才具有法律效力。如果最终作出的行政处罚决定与集体讨论决定的意见明显相悖，且无正当理由的，即使已经送达给被处罚人，也不应认可其合法性。当事人提起行政诉讼的，法院经审查后可以判决撤销该行政处罚决定，并根据已查明事实决定是否责令行政机关重新作出行政处理。如果在行政诉讼中，被诉行政机关发现该行政处罚决定存在上述问题，自行撤销该决定并按照集体讨论决定意见重新作出行政处罚的，法院可以根据司法解释规定，征求原告意见是否同意撤诉；原告不同意撤诉的，法院应当就变更后的行政处罚决定进行审理并作出裁判。

此外，如果行政处罚决定作出前经过了集体讨论决定程序，但会上并未形成一致意见或者多数意见的，后由行政机关主要负责人通过内部审批程序作出了行政处罚决定，法院应当予以尊重，不能仅以集体讨论决定意见不明确为由对行政处罚决定作出否定性评价。

三、建构集体讨论决定程序配套机制的路径

当前集体讨论决定程序规则的不明确，已经成为行政处罚诉讼案件中较为突出的程序性问题。因此，尽快建构集体讨论决定程序的配套机制尤为必要。

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细化集体讨论决定的适用情形

集体讨论决定程序并非适用于所有的行政处罚案件，只有在符合法律规定的情形下才有适用的必要和价值。行政处罚法规定的“案情复杂违法行为”“重大违法行为”，均属于不确定的法律概念，不同的执法机关、执法人员，以及行政机关、司法机关之间都会存在不同认识，这就需要单行法律、法规、规章的进一步明确。而现实状况是，多数法律规范对此并未明确界定，这就使得一些行政处罚案件本应适用集体讨论决定程序但却“逃逸”了适用。也有一些行政机关从本执法领域或者本地区执法实际出发，通过制定规章或者规范性文件等形式，对适用集体讨论决定的情形进行了细化列举。例如，国家市场监管总局规章《市场监督管理行政处罚程序规定》列举了4种应当进行法制审核的情形，即：涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。而上述情形同时也是应当进行集体讨论决定的法定情形。

总的来说，适用情形不明确是集体讨论决定程序面临的最大难题。一方面，多数行政机关对于行政处罚法的规定未作进一步细化；另一方面，一些地方、部门已经制定的规范要么是层级较低，要么就是适用情形不统一。笔者建议，应由国务院部门通过制定规章或者规范性文件的形式对此加以统一；同时赋予地方一定的立法空间，可以就重大罚款的金额等部分适用情形进行调整或作更进一步细化。

一般来说，以下几种情形应纳入集体讨论决定的适用范围：

1、涉及人身自由的行政处罚，如行政拘留。以往公安机关提出异议的主要理由是，公安机关内部对治安拘留建立了完善的法制审核和负责人审签制度，且治安拘留量较大，如全部要求集体讨论决定，难以操作。但笔者认为，行政拘留属于对人身权的限制或剥夺，而人身权是公民重要的宪法性权利，相对于财产性权利，其地位更加重要，将其排除在集体讨论决定的情形之外，逻辑上难以自洽。

2、较大数额的罚款或者没收违法所得、没收非法财物，具体数额可以由各省级人民政府或省级司法行政机关通过制定规章或规范性文件的形式予以确定。

3、吊销许可证件或者责令停产停业、责令关闭。

4、可能涉嫌犯罪需要在作出行政处罚后移送司法机关。

5、案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系且行政执法机关内部存在重大分歧等。

如果单行法律、法规、规章对集体讨论决定的适用情形或范围有明确规定的，应当按规定执行。但没有规定适用情形的，也不意味着这一判断权就完全属于行政机关甚至一线执法人员的自由裁量空间，此时行政机关可以参照行政处罚法或者单行法律规范中关于听证或者法制审核程序的适用情形。集体讨论决定属于行政处罚实施的法定程序，不能因为下位法的长期缺位就被完全架空。

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规范集体讨论决定的法定组织

关于集体讨论决定的形式和参加人员，实践中也不统一：有的行政机关是以案审会的形式，有的是以办公会的形式，有的是以党组会的形式；参加人员除行政机关负责人以外，往往还包括行政机关内设机构或者下属执法机构的负责人。行政机关负责人集体讨论以什么样的名义或者形式并不重要，关键是要看参加讨论的行政机关负责人人数是否占到了该行政机关负责人的大多数。一般而言，有2/3以上的负责人参加集体讨论才有意义，特别重大或者影响较大的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责人亲自参加并主持。而“行政机关负责人”的范围，既不能限定为法定代表人，也不能扩大到所有的班子成员，而是指行政机关的正职和副职领导人。最高人民法院为了进一步推进行政机关负责人出庭应诉制度，对行政机关负责人的范围作了适度的扩大解释，将其扩大到行政机关其他参与分管的负责人。但不论如何理解，行政机关的内设机构或者派出机构负责人都不属于行政机关负责人的范畴，其可以参加案件集体讨论，也可以发言，但不具有表决权；案件承办人员也可以列席会议，并按要求汇报案情、接受询问。

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明确集体讨论决定的步骤程序

根据行政处罚法第五十七条第一款规定，只有在行政机关对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，也才能由行政机关负责人对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论决定。行政处罚的决定程序，是在案件调查终结、听取当事人陈述、申辩、部分案件进行法制审核之后才进行的处置程序，本质是对调查结果、相对人意见以及法制审核意见进行综合审查之后做出的决定。

在行政机关告知前能否进行集体讨论，实践中存在明显的分歧。笔者认为，行政机关在告知之前进行集体讨论具有一定的合理性。为了确保向违法行为人告知的内容，尤其是法律适用和拟处罚结果的精准性，行政机关可以在告知之前进行集体讨论，但这时的集体讨论并非法定程序，形成的意见也只是拟处理意见，不能作为最终行政处罚决定的依据。行政处罚法设定行政机关负责人集体讨论决定制度，主要是要求行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件予以慎重考虑，故行政机关负责人集体讨论在告知前进行，并不违背立法目的。

在告知之前就进行了集体讨论，告知之后是否还要再次进行集体讨论？这就要根据告知之后当事人是否提出了具有实质意义的陈述申辩意见，或者是否申请听证并由行政机关组织召开了听证会来综合判断。在行政机关告知的期限内，当事人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请的，从执法效率考虑，行政机关可以不再启动集体讨论决定程序，并直接作出行政处罚决定；如果在告知的期限内，当事人提出了有实质意义的陈述、申辩意见，或者依申请组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体讨论决定，否则构成程序违法。如果集体讨论后改变拟告知的行政处罚决定内容的，还需要比较正式作出的决定是否属于加重处罚的情形：如果属于加重处罚的，应当再次告知当事人决定的内容和依据等，并保障当事人依法享有的陈述、申辩权，符合听证情形的还应当告知其依法申请听证的权利；如果属于减轻或不予处罚的，则无需再次告知。

对重大复杂案件作出决定前应当进行法制审核，是行政处罚法修订增加的内容之一，也是对部分地区试行“三项制度”经验的立法总结和提升。法制审核程序，既能够实现行政机关内部职能分离与互相监督，又可以进一步确保行政处罚的合法。对于符合集体讨论决定的案件，应当先经过法制审核程序，由法制审核部门或者专门的法制审核人员就行政处罚案件涉及违法行为的证据是否充分、适用法律是否准确、行政程序是否合法、裁量结果是否合理等提出明确的审核意见，同时就案件需要重点研究决定的事项进行提示后，再由行政机关负责人进行集体讨论。这样的程序衔接，便于行政机关负责人参与讨论时能够更加充分地发表意见，更好地实现集体讨论决定的制度效果。

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统一集体讨论决定的证明载体

行政机关履行集体讨论决定程序后作出行政处罚决定的，应当在行政复议或诉讼中将集体讨论笔录作为证据主动提交法院予以审查。法院对复杂、重大的行政处罚案件，也应审查是否经过行政机关负责人集体讨论程序，包括是否有集体讨论的书面证据；未经行政机关负责人集体讨论决定，该行政处罚决定构成重大程序违法，依法应予撤销。因此，行政机关在履行集体讨论决定程序时，应当制作全面、规范的集体讨论决定笔录，并载明参加集体讨论决定的人员和讨论内容，同时对不同讨论意见予以全面记载。如果参加讨论的人员对案件事实、法律适用、处理结果基本一致的，集体讨论笔录的记载可以简化，但必须载明最终的讨论意见，且应当由参加讨论的人员进行签名。如果参加讨论人员的意见分歧较大，不能形成一致意见或者多数意见的，行政机关可以参照《重大行政决策程序暂行条例》第三十条规定，由行政机关首长行使最后决定权。如果行政机关首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上充分说明理由，并在集体讨论笔录中予以载明。

集体讨论决定程序是我国宪法规定的民主集中制原则在行政处罚领域中的具体体现，其制度功能不仅体现了重大行政决策的民主性，也是对行政处罚权运行的监督制约。归根到底，还是为了更好地保障被处罚人的合法权益。